退休金双轨制，是指1992年开始，企业与机关事业单位分别采取不同的退休养老金制度，即企业实行由企业和职工本人按一定标准缴纳的“缴费型”统筹制度；而机关事业单位不仅不需要缴纳养老保险费用，而且退休金由国家财政统一发放。退休金双轨制是计划经济向市场经济转型过程中的产物，已不再适应社会发展的需求，客观上需要尽快改革。

2015年1月14日，国务院发布《机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定》，规定机关事业单位工作人员需缴纳基本养老保险费的比例为本人缴费工资的8%，单位缴纳比例为本单位工资总额的20%。同时指定2014年10月起实行新规，意味着无论参保缴费从何时真正开始，机关事业单位及职工都得从2014年10月起就补缴相关养老保险费。至此，养老金双轨制在制度上被正式终结。

创立背景

20世纪80年代前，企业与机关事业单位的退休制度都由单位负责退休费用，待遇和调整机制相差不大，这与计划经济相适应，矛盾也不突出。

改革开放以后，国企成为自主经营、自负盈亏的经营主体，有了用人和工资分配的自主权。如果按以前的制度，企业在职工退休前将其开除，那就不用负担职工退休金了。显然，企业保险已不合时宜，其转向“社会保险”是势在必行。90年代后，中国逐步在全国建立了社会统筹与个人账户相结合的基本养老保险制度模式，并推广到各类所有制企业和城镇灵活就业人员等群体。截至2015年，已推广和覆盖城镇3.38亿企业职工和退休人员。

同一时间，机关事业单位改革的重点是建立规范的公务员制度和事业单位人事管理制度，对养老保障改革的进展相对滞缓，总体仍保持单位负责退休制度。这就是形成“退休金双轨制”的原因。

制度内容

自1992年起，我国实行的是“退休金双轨制”的退休制度：

这两种制度具有几点不同:

我国城镇企业职工养老保险28%的费率是全世界最高的费率，但8成以上补贴了公务员和事业单位职工。

2011年时，广州市人大代表黄瑞麟就爆料：处级公务员退休金能拿到7000—8000元/月，企业的经理们每月自己缴纳养老金1000多元，但退休时封顶也就是1700元/月。

2013年，中国社会科学院发布《社会保障绿皮书》和《中国社会保障收入再分配状况调查》，它是基于2011年和2012年“中国社会保障发展与收入分配状况”国情调研项目组在全国10余个省（区、市）的入户调查基础上撰写的。在被调查者中，75.4%的职工养老金低于2000元，92.3%的机关事业单位退休人员养老金却都高于4000元。其中，在2011年8月，被访者领取的养老金最低为200元，最高为1万元，相差50倍。

制度弊端

20世纪90年代以来，随着中国特色社会主义建设的快速发展，退休金双轨制的弊端越来越严重：

严重分配不公

退休金双轨制没有打破之前，退休金在入不敷出的情况下却长期存在严重的分配不公。退休金主要来自城镇企业和职工。企业和职工保险28%的费率已是全世界最高的费率，但8成以上补贴了公务员和事业单位职工。

社保亏空问题无解

不解决体制内外社保的公平正义问题，社保亏空问题无解。体制内没有缴费的个人账户本身没有积累，却要按照有积累的形式来发放养老金，没有人来买单，本身就是一个缺口。这种不平等也导致政府替公务员退休金买单日益变得不可持续。

政府公权力不断受到质疑 

全国各地社保案层出不穷也使得公共权力不断受到质疑。比如，1993年广州市8.9亿元养老保险金被挪用，无法完全追回；2003年6月太原市财政局科员挪用社保基金8609万元；2006年上海市劳动和社会保障局原局长祝均一违规拆借32亿元社保基金等等。频发的社保贪腐案件也让民众对社保资金的安全性失去了信任。

养老体制深化改革的前提

国家要想继续深化养老体制改革，推出延迟退休，就必须先并轨退休金双轨制。否则无从谈起。

社会稳定的迫切需求

还没富裕起来的中国已快步进入了老龄化社会。辛苦半辈子的工薪族对虽然微薄但几乎是全部生活来源的养老金需求更为迫切，也对公平问题更加敏感。

双轨制存在这么多年了，见证了社保分配的不公平，影响了政府的公信力，挫伤了公众对深化改革的信心与凝聚力，也是社会稳定的隐患。无论从哪方面说，废除双轨制是改革深化的大势所趋。

制度改革

顶层设计缺位

在2010年之前，人社部方面已经开始研究养老金双轨制、延迟退休年龄、基础养老金全国统筹以及养老金投资运营等方面的改革，但由于社保改革牵涉到很多部门，国家在更高的层面上对整个社保制度改革缺乏“顶层设计”，再加之改革受到来自各种层面上的阻力，因此相关社保制度的改革进展很小。

2008年3月，国务院在山西省、上海市、浙江省、广东省、重庆市5省市先行开展事业单位养老保险制度改革，之后人社部在2009年1月又跟进发文，提出“事业单位的养老金按照企业模式计发”，结果在当年的全国两会上，就有120名政协委员提案反对人社部对事业单位养老金提出的改革模式。而5省的改革试点，根本无法推行下去。

既得利益群体的阻碍

对机关事业单位养老改革的主导权掌握在公职人员手上。当这些人要成为改革对象时，改革难度很大。

2011年7月，人社部发言人尹成基表示，人社部正在起草专项职业年金办法，作为事业单位养老保险改革试点的配套政策。但这一办法迟迟没有面世，导致各试点省市无法明确改革后养老金水平是否变化的预测和承诺，只笼统地提到要建立职业年金，缺乏具体细节和弥补措施，最终致使改革试点进展缓慢。

改革方案落定

5省改革试点虽然没有取得成功，但把改革中的主要矛盾暴露出来，也取得了一些经验，为全面实施奠定了基础。

改革路径设计必须稳定被改革者心理预期，不能大幅降低其待遇，差距部分以职业年金进行弥补，改革的基本思路是实行“老人老办法、新人新办法”，从在职和新入职者入手推行改革，已退休人员待遇不降低也不增加。

为保持制度的公平性，机关事业单位基本养老保险费按工资总额的20%缴纳；公务员、事业单位人员个人账户养老金缴费率和企业职工一致，保持在8%；建立“职业年金”，单位按本单位工资总额的8%缴费，个人按本人缴费工资的4%缴费，不减少公务员“金饭碗”的含金量，维持公务员队伍稳定，通过“和平赎买”的方法推动养老保险制度的并轨，让这一群体能够心甘情愿地接受改革。

正式终结

曙光乍现

2014年12月23日， 国务院副总理马凯代表国务院向第十二届全国人大常委会第十二次会议做了关于统筹推进城乡社会保障体系建设工作情况的报告，报告称，目前机关事业单位与城镇职工统一的养老保险制度改革方案已经国务院常务会议和中央政治局常委会审议通过。

最终并轨

2015年1月14日，国务院发布《机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定》。《决定》明确，建立待遇与缴费挂钩机制，多缴多得、长缴多得，提高单位和职工参保缴费的积极性。这意味着养老金双轨制在制度上被正式终结。退休金双轨制并轨在2014年10月开始实施。

影响与评价

影响

退休金双轨制并轨，

评价

“社保基金的收入不能仅仅指望参保企业和个人缴纳的资金， 提高央企的红利上缴比例，然后优先用于社保领域，这也是‘开源’的一个好办法。”—— 法制晚报

“此前退休金双轨制最大不公主要体现在退休后的待遇上：在’双轨制’下，按退休后养老金与退休前工资的比率，机关事业单位替代率高达90%到107%，而占人口大多数的企业职工替代率不到40%。如果职业年金将保证机关事业单位养老金待遇不会降低，企业年金又无法充分推广，那么养老保险并轨后，福利待遇是否只是’两张皮’。因此，下一步的改革方案还需要拿出明确的制度设计，不仅实现缴费方式的程序公平，更要追求养老金替代率的实质公平。”—— 搜狐新闻中心海天

“企业年金疲软，发展缓慢，是企事业单位退休人员养老金产生差距的一个重要原因。要解决这个矛盾，就要加强企业年金的发展，为企业减负、为企业创造空间，加强大型企业承担社会责任的观念，督促大型企业为所在行业年金起到一定的示范作用，而不是去延后职业年金的发展。”——安邦咨询研究员刘枭